自然资源部关于《关于完善建设用地使用权转让 出租 抵押二级市场的指导意见》的解读

2019年7月6日,国务院办公厅印发了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》(以下简称《指导意见》)，是我国首个专门规范土地二级市场的重要文件，标志着全国完善土地二级市场工作进入了新的发展阶段。

一、出台《指导意见》是坚持和完善社会主义市场经济体制的重要举措（自然资源部自然资源开发利用司司长郑凌志）

土地市场是我国社会主义市场经济体制的重要组成部分，是资源要素市场的重要内容，对于促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化城镇化进程具有重要作用。伴随着改革开放40多年来，以政府供应为主的土地一级市场取得长足发展，形成了相对完善的制度体系，而以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场发展相对滞后。《指导意见》是首个专门规范土地二级市场建设的国务院文件，是新时代完善我国土地二级市场的顶层设计，确立了一系列基础性、系统性制度安排。针对土地二级市场运行发展中存在的“交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府的服务和监管不完善”等问题，着力完善交易规则，创新运行模式，健全服务监管，促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源配置效率，提高节约集约用地水平。文件的出台，对于促进一二级市场协调发展、加快建立城乡统一的建设用地市场、加快推动经济高质量发展具有重要意义。

二、出台《指导意见》是推进“放管服”改革优化营商环境的重要举措（自然资源部自然资源开发利用司司长郑凌志）
    与土地一级市场中政府同时行使所有者职责和履行监管者职责不同，政府在土地二级市场中的职责和作用主要是制定交易规则，保障公平竞争，加强服务监管，维护市场秩序，弥补市场失灵。为此，《指导意见》重点明确不同权能建设用地使用权转让、出租、抵押的必要条件，实现交易规则统一、透明，从而平等保护各类市场主体合法权益，优化营商环境。在落实“放管服”改革方面，提出了一系列新举措、新办法。一是进一步简政放权。《指导意见》明确，以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由。交易双方可通过土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息；可自行协商交易，也可委托土地二级市场平台公开交易；达成一致后签订合同，依法申报交易价格，办理后续手续；划拨建设用地使用权出租由审批制调整为申报制，出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。二是做好放管结合。《指导意见》强调，强化事中事后监管，对违反有关法律法规或不符合出让合同约定、划拨决定书规定的，不予办理相关手续。加强信息互通互享，明确要求加强国有建设用地使用权二级市场管理与涉地司法处置、资产处置、不动产登记、房地产交易管理的衔接；自然资源、住房城乡建设、税务、市场监管等部门加强对涉地股权转让的联合监管。同时要求加强市场监测监管与调控，完善土地市场信用体系，维护市场平稳运行。三是不断优化服务。明确要求在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场交易信息，提供交易场所，办理交易事务。大力发展“互联网+政务服务”，积极推进“一窗受理、一网通办、一站办结”。培育和规范社会中介组织，营造良好的交易环境。

三、出台《指导意见》是促进节约集约用地、加快推动经济高质量发展的重要举措（自然资源部自然资源开发利用司司长郑凌志）
    党的十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。《指导意见》运用市场机制盘活存量土地和低效用地，从根本上解决交易门槛过高、流转不畅的问题，促进土地资源合理配置和节约集约利用，为高质量发展提供用地保障。具体表现在：一是完善转让规则促进要素流通。《指导意见》提出了优化划拨土地转让流程、保障出让土地交易自由、完善作价出资或入股土地转让规定，完善土地分割合并转让政策等措施，促进存量土地进入二级市场转让盘活。二是放宽对抵押权人的限制，大力支持民营经济发展。《指导意见》明确自然人、企业均可作为抵押权人依法办理不动产抵押相关手续；探索允许养老、教育等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资，真正激发市场活力。三是实施差别化的税收政策。《指导意见》提出，鼓励各地在地方权限内探索城镇土地使用税差别化政策，适当提高土地保有成本，降低流转环节税负，鼓励存量低效土地入市流通。

四、《指导意见》的出台背景？（自然资源开发利用司副司长陈国庆）

完善建设用地使用权转让出租、抵押二级市场是党的十八届三中全会确定的一项改革任务，具有中国特色社会主义的土地市场是现代化市场体系的重要组成部分，其中土地一级市场体现在土地所有者与使用者的关系，土地二级市场则主要是土地使用权人之间的交易行为。从改革开放以来，土地市场整体发展的建设情况看，土地一级市场日趋活跃，交易规则逐步规范健全，交易量和交易额不断增长。但与土地一级市场相比，二级市场长期处于自发分散的状态，面临的问题较多，主要体现在以下几个方面：一是交易规则不健全,有关管理规定分散，且大多起草的时间比较早，限制条件多，难以满足当前发展的需要;二是交易信息不对称,存在买家找不着合适的卖家，卖家找不到合适的买家的情况，市场未充分形成，交易机会不充分;三是交易平台不规范,存在办事找不到门的问题;四是政府的服务和监管不完善,一些地方交易程序复杂、环节多、周期长，与“放管服”改革的要求不相适应。市场不够规范，矛盾和纠纷多发，容易损害市场主体权益。这些问题，制约了存量土地盘活利用，严重影响了土地资源配置效率，难以适应新型城镇化和高质量发展的要求，必须通过改革解决。
    十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“完善土地二级市场”。经党中央、国务院批准，2017年以来，自然资源部在全国34个市县区开展了试点工作，形成了一批可复制、可推广的改革经验。在全面总结试点经验的基础上，我部会同有关方面，形成了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》。今年5月29日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第八次会议，审议通过《指导意见》。这是我国首个专门规范土地二级市场的重要文件，是新时代完善我国土地二级市场的顶层设计，确立了一系列基础性、系统性的制度安排。文件的出台，对于促进一二级市场协调发展、加快建立城乡统一的建设用地市场、加快推动经济高质量发展具有重要意义。

五、《指导意见》有哪些亮点和创新（自然资源所有者权益司副司长王薇）

《指导意见》总体是定位于现有的制度框架下的深化改革和完善，是新时代完善我国土地二级市场的顶层设计，既有实体性的政策，也有程序性的要求。围绕交易规则、创新运行模式、健全服务监管等三个方面，分别作出了一系列的制度安排和设计，让市场主体能在规则明确的前提下进行交易。主要的亮点和创新点有以下三个方面：
      第一，明确了交易规则。围绕土地二级市场的转让、出租和抵押这三种主要的交易方式，注重产权的激励和市场的配置，明确了什么能交易、什么不能交易，比如在土地转让方面，明确了土地的转让形式，即不同权能的土地转让条件，将各类之间导致土地使用权转移的行为都视为土地转让，实施统一的监管。通过优化转让的交易规则、完善土地分割或者合并转让政策，实行差别化的税费、政策等改革举措，激发市场的活力，促进存量土地进入市场盘活。比如在土地出租方面，重点是针对划拨土地出租长期存在的不规范的问题，我们提出了规范管理，进一步简化审批方式，提高服务效能的要求，比如在土地抵押方面，明确不同权能的土地的抵押条件，依法保障和充分实现物权的权能，明确自然人、企业均可以作为抵押权人，支持养老、教育等社会领域投资的企业，以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资，同时我们也提出了要求各地探索完善相应的风险防控机制。
      第二，创新了运行模式。这里边主要解决的是什么？在哪儿交易、由谁改易、怎么交易的问题。
      一是要求各地在市县自然资源主管部门现有的土地交易平台或机构的基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场的交易信息，提供交易场所，大力推进线上交易。
      二是优化交易流程，建立信息发布、达成意向、签订合同、交易监管的操作流程，同时明确相关规则，交易的双方可以自行协商交易，也可以委托平台公开交易，政府要加强交易的事中、事后监管，对于价格异常的政府可以依法实行优先购买权，以维护市场平稳运行。
      三是加强信息的互通共享，特别是加强交易管理与涉地的司法处置、涉地国有资产处置、涉地股权转让以及不动产登记的衔接和信息共享，通过强化信息公示，建立健全联动机制等等，来维护市场公平竞争环境。
      第三，加强了服务和监管。针对政府和监管不完善的问题明确了相关措施，大力发展“互联网+政务服务”，积极推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，培育和规范中介组织加强市场监测与调控，健全以“双随机、一公开”为基本手段，以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，全面提升土地市场领域政府治理能力和水平。

六、二级土地市场建设的目标（自然资源所有者权益司副司长王薇）

《指导意见》提出，要建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。市场规则健全完善，交易平台全面形成，服务监管落实到位，市场秩序更加规范，制度性交易成本明显降低，土地资源配置效率显著提高，形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。一是产权明晰。相对于土地一级市场，土地二级市场交易中的权利体系更加复杂，涉及到所有权人、使用权人和其他利益相关人，不同取得方式的土地的权能不同，各方需要承担的法律责任和收益预期也各不相同，因此，交易一定要确保产权明晰，才能保障各方利益，避免不必要的矛盾纠纷。二是市场定价。价格机制是市场机制的重要组成部分。十八届三中全会提出“完善主要由市场决定价格的机制”，要发挥市场对资源配置的决定性作用，避免政府对价格的过多干预。三是信息集聚。只有实现信息集聚，才能增加交易机会，促进供需双方信息对称，降低交易成本，提高土地资源的配置效率。因此，信息集聚也是土地二级市场建设的重要目标之一。四是交易安全。在土地二级市场交易时，要通过规范交易秩序，保障交易资金安全、合同安全、产权过户安全等。五是监管有效。要更好发挥政府作用，特别是在制定交易规则、保障公平竞争、加强监督管理、维护市场秩序、弥补市场失灵等方面的作用。