银川市人民政府办公室关于印发银川市完善

国有建设用地使用权转让 出租 抵押二级市场

实施意见及工作方案的通知

银川市关于完善国有建设用地 使用权转让 出租 抵押二级市场

实施意见

为深入贯彻落实《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转 让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34 号） 和《自治区人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、 抵押二级市场的实施意见》（宁政办规发〔2020〕7 号）精神，进 一步健全完善我市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场， 提高存量土地配置效率和节约集约用地水平，制定以下实施意见。

一、完善国有建设用地使用权转让机制 

（一）明确建设用地使用权转让形式 国有建设用地使用权转让形式包括：买卖、交换、赠与、出 资（入股）以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分 立等形式涉及的各类导致建设用地使用权转移的行为。 

（二）明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件 国有土地使用权人应当按照《国有建设用地使用权出让合 同》（以下简称“出让合同”）约定或《国有建设用地划拨决定书》 （以下简称“划拨决定书”）规定的期限和条件投资开发利用土 地，且已取得《国有土地使用权证》或《不动产权证书》方可转 让建设用地使用权。 1.房地产开发用地和其他经营性用地使用权转让的应完成 本宗地开发投资总额的 25%以上。共有房地产涉及的本宗土地使 用权转让应征得其他共有人书面同意；涉及司法查封的土地使用权转让的，应先经作出司法查封的司法部门书面同意解封。已设 定抵押权的土地，抵押期间，抵押人可以转让土地使用权。当事 人另有约定的，按照其约定。抵押人转让土地使用权的，应当及 时通知抵押权人。 2.以划拨方式取得的国有建设用地使用权转让，转让后符合 《划拨用地目录》的，报市人民政府依法批准以划拨方式供地后, 由不动产登记机构办理不动产转移登记手续。 3.以出让方式取得的国有建设用地使用权转让的（转让为出 让合同约定的剩余年期）,在符合法律法规规定和出让合同约定 的前提下可自由交易。原出让合同对转让条件另有约定的，从其 约定。除法律法规规定和出让合同约定外，不得随意增设限制交 易的条件和程序。市自然资源部门要加强对出让合同的履约监管, 积极探索有利于促进土地要素流通的合同规范管理。 4.以作价出资（入股）方式取得的国有建设用地使用权转让 的,可以参照以出让方式取得的国有建设用地使用权转让规定， 继续以作价出资（入股）的方式使用土地；也可以补缴土地出让 金,在签订土地出让合同后，将土地使用权性质变更为出让。 5.以授权经营方式取得的建设用地使用权，经被授权方同 意，可在本集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让。

（三）完善土地分割转让政策 积极探索完善土地使用权分割转让措施，明确分割条件，规 范分割流程。 明确国有建设用地使用权分割转让条件。拟分割转让的建设 用地应当权属明确，已办理《不动产权证书》或《国有土地使用 权证》。划拨土地使用权不得单独进行分割转让，因司法原因等不可抗力造成地上建筑物及其他附着物所有权分割转让土地使 用权随之转让的除外。国有建设用地使用权应以完整的地上建筑 物为基本单元进行分割。国有建设用地使用权及其地上建筑物、 构筑物设有抵押权的，在抵押期间，抵押人可以对土地使用权进 行分割转让；抵押人对土地进行分割转让的应当及时告知抵押权人。 1.属房地产开发用地的，达到房地产用地转让条件（完成本 宗地开发投资总额的 25%以上）后，在不影响正常使用功能的前 提下，开发企业可以申请对尚未开发建设的剩余用地进行分割转 让，剩余用地的购买者需严格按照原批准规划进行开发建设，同 时将原批准规划方案纳入该宗地的土地手续附件中。分割转让后 剩余已建成的房地产用地容积率增加的，应当重新核算土地价款 收缴土地出让金及相关规费后，与原开发企业签订《国有土地使 用权出让合同变更协议》或相关补充协议。已建成并经竣工验收 的住宅小区用地不允许单独进行分割转让，因购买房产涉及土地 使用权分割转让的除外。 2.鼓励通过分割转让方式充分利用闲置土地、在建工程及 “僵尸企业”的空闲土地等低效用地和空闲厂房发展新兴产业，此 类分割转让的土地不得改变原土地用途，分割转让时土地单价不 得高于原土地使用权人取得该土地使用权时的土地单价。 3.已建成的工业项目用地分割转让的，应当按照房地产权统 一的原则办理分割转让手续，且转让后不得影响产业链延续和企 业正常生产经营活动；工业项目配建的行政办公设施、生活服务 设施等不得单独分割转让，因司法处置涉及土地使用权转让的除外。 4.属其他经营性用地的，达到转让条件后可申请分割转让。 鼓励在建工程、已建成项目用地将剩余空闲土地分割转让以提高土地利用率。分割转让后剩余已建成用地容积率增加的，应当重 新核算土地价款。已建成的经营性用地不允许单独进行分割转 让，因地上建筑物分割土地使用权随之分割转让的除外。 5.对未完成开发投资总额 25%的产业用地，实行“预告登记” 先行转让盘活利用。

（四）实施差别化税费政策 充分发挥税收政策对土地二级市场的调节作用，促进存量建 设用地，特别是低效用地土地使用权的转让再利用。转让方、受 让方均需依照现行税法规定缴纳相关税费，对符合税收减免条件 的企业，税务部门及时按程序办理减免税。 积极探索其他经济调节手段，切实提高国有建设用地转让后 的产出效益。符合城镇低效用地标准的工业用地，优先纳入城镇 低效用地再开发改造范围，适用相关优惠政策；受让人在符合相 关规划的前提下对工业用地进行翻建改造，提高厂房容积率但不 改变用途的，不再增缴土地出让金；转让后利用现有用地兴办先 进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的 新产业、新业态建设项目的，经市人民政府批准,可继续按原用 途和使用权类型使用，过渡期为 5 年，过渡期满依法按新用途办 理用地手续。对因企业原因造成的闲置土地，按照《闲置土地处 置办法》从严征收土地闲置费，促进闲置土地开发利用。 

二、完善国有建设用地使用权出租机制 

国有建设用地使用权可以整宗出租，也可以部分出租。被以 查封、抵押等形式限制房地产权利的，应当告知相关法院、抵押 权人，保证土地价值不能减少后方可出租。共有房地产所涉及土 地使用权出租的，应征得其他共有人书面同意。涉及国有土地出 租的，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经自然 资源主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转 租、转让或抵押。承租土地使用权转租、转让或抵押，必须依法 登记。国有建设用地使用权出租后，原出让合同、划拨决定书或 租赁合同约定的权利和义务由承租人继续履行。房地产开发用 地、经营性用地不得单独以土地使用权出租。房地产开发用地、 经营性用地使用权出租后，承租人不得新建、翻建、扩建建筑物 或其他设施。 1.出租双方应当签订出租合同，明确租赁双方的权利和义 务，主动如实申报租金标准。符合出租要求的，应按程序到土地 二级市场交易机构办理出租登记手续。各辖区政府，各级自然资 源、政务服务中心（行政审批服务）、市场监管、税务等部门要 加强协作，建立各部门信息共享、联合惩戒机制，对出租场地、 房屋进行生产经营活动的企业或个人，其租赁备案信息、登记信 息、工商注册信息、纳税信息等在相关部门之间相互推送，对违 反交易规则的企业或个人实施联合惩戒。以出让方式取得的土地 使用权出租或以租赁方式取得的土地使用权转租，符合法律法规 和出让合同相关约定的，要按相关程序办理国有建设用地使用权 出租备案手续，不需缴纳土地出租收益。 2.工业用地使用权出租后，承租人为提高土地利用率在租赁 土地上利用空闲土地新建厂房及附属设施增加建筑面积，或对原 厂房进行翻建改造，不再补缴土地出让金，但租赁双方应当事先 按照房地产权统一的原则明确约定租赁期满后新建、翻建改造建 筑物的处置方式，并依法办理相关审批核准手续。 3.以划拨方式取得土地使用权出租的，原土地使用权人应当足额上缴租金中包含的土地收益并到土地二级市场交易机构办 理土地出租备案手续。应上缴的土地收益标准由市自然资源部 门、市财政部门定期组织中介机构根据区位、地段、用途、基础 设施配套等情况进行测算。 

三、完善国有建设用地使用权抵押机制 

（一）明晰国有建设用地使用权可以设定抵押的条件 依法取得的土地使用权，按照出让合同或划拨决定书约定进 行开发建设，并取得《国有土地使用证》或《不动产权证》的方 可设定抵押权；以划拨方式取得的土地使用权应当连同其地上建 筑物一并依法依规设定抵押权。划拨土地抵押权实现时应优先缴 纳土地出让收入。营利性的养老、教育等社会领域机构有偿取得 的土地、设施等财产可以设定抵押权。 

（二）放宽对抵押权人的限制 按照债权平等、适度放宽的原则，经金融、银监等市级及以 上金融主管部门或相关行业主管部门备案的中国境内自然人和 企业法人均可作为抵押权人，依法申请以建设用地使用权及其地 上房屋等建筑物、构筑物所有权办理不动产抵押登记。涉及企业 之间债权债务合同的，需符合有关法律法规的规定。 

（三）合理确定建设用地使用权抵押价值 以划拨方式取得的国有建设用地使用权连同地上建筑物抵 押的，土地抵押价值应根据第三方评估机构评估确定的划拨建设 用地使用权权益价格设定。以出让方式取得的国有建设用地使用 权依法进行抵押的，抵押金额应在第三方评估机构评估的基础上 合理确定。 

（四）明确国有建设用地使用权抵押要求建设用地使用权设定抵押权时，其地上建筑物、附着物所有 权及在建建筑物应同时抵押。单独以国有建设用地使用权或以在 建建筑物设定抵押并办理抵押权登记的，工程竣工后，当事人应 当申请将上述抵押登记转为国有建设用地使用权及房屋所有权 抵押登记。 国有建设用地使用权分割抵押的，原则上应当由当事人先行 办理产权分割登记。未办理分割登记申请土地使用权分割抵押 的，不予受理。但以房屋所有权进行抵押，所分摊的土地使用权 随之抵押的除外。房屋已竣工的房地产开发用地不得单独整宗设 定抵押权，但开发企业可以依法登记的房屋所有权连同分摊土地 使用权设定抵押。 土地使用权根据其价值可多次设定抵押权。同一宗地土地使 用权多次抵押的，以抵押登记申请先后顺序为当事人办理抵押登 记，抵押总额不得超过土地价值。

四、加强国有建设用地使用权二级市场监测监管 

（一）强化监测分析 在现有的土地市场动态监测基础上进一步健全土地二级市 场动态监测监管制度，土地交易机构要在监测监管系统中及时更 新交易类型、宗地面积、交易价格、交易时间、交易双方信息等 内容,通过数据采集和分析，了解土地交易的数量、结构、时序 等信息，研判分析市场形势，掌握土地二级市场交易活动的规律 与特征，为配套政策的调整完善提供依据，实现有效监管。 

（二）完善市场调控 严把土地一级市场的出口关，从源头上对土地市场进行调 控。按照“严控增量、盘活存量、用好流量”的原则，逐步缩小划拨和协议出让土地范围，全面推行市场机制，有序有偿、供需平 衡、结构优化、合理有效地配置土地资源。 充分发挥土地二级市场盘活存量土地、提高土地利用效率、 平衡供需矛盾的作用。根据土地二级市场交易情况，通过采取政 策引导、税费调节和优化服务等措施，促进存量土地安全、有序 流通，加快低效用地、闲置土地有效开发，促进存量土地节约集 约利用。强化一、二级土地市场联动。全面对接一、二级土地市 场交易，通过对二级市场形势研判，确定一级市场土地投放总量， 并根据土地二级市场交易价格波动情况，适时放宽或收紧一级市 场，调整投放土地的结构和时序，确保一、二级土地市场衔接顺 畅，促进土地市场平稳发展。 

（三）强化价格监管 建立土地价格定期评估和发布制度，完善地价公示体系，定 期发布基准地价。对中心城区土地二级市场交易活跃的区域，定 期发布标定地价，为征收划拨用地出租收益提供依据。开展银川 市新一轮土地级别与基准地价更新工作，常态化开展城镇地价调 查与监测工作，定期收集地价信息，实时监测地价水平和变动情 况，把握土地市场运行态势和价格走势。 完善土地二级市场的价格形成、监测、指导、监督机制，防 止交易价格异常波动。建立土地二级市场交易价格申报机制。各 类交易主体要如实申报交易价格，不得瞒报或者做不实申报，否 则将被纳入诚信体系实施惩戒；申报价格低于基准地价或标定地 价一定比例的，政府可行使优先购买权，财政部门做好土地收储 的资金保障工作。 高于基准地价或标定地价一定比例的、政府可依法依规实施交易管制。

（四）加强合同履约监管 重点加强土地出让合同或划拨决定书的履约监管。建设用地 使用权转让后，出让合同、划拨决定书和相关文件中所载明的权 利、义务随之转移，受让人应依法履行。自然资源、住建等部门 要加强对土地开发建设情况、容积率、投资强度等合同约定内容 的履约监管，对存在未按期开发建设、擅自增加容积率、未达到 约定的投资强度等情况限期整改，并将土地使用权人相关情况纳 入诚信体系进行信用考评。 

（五）严格责任追究 强化监督问责，减少寻租空间，对违反土地二级市场相关规 定的有关部门、单位以及责任人员严格进行责任追究，坚决打击 各种腐败行为。各相关部门要切实加强沟通，实现土地交易信息 互联共享，对违法违规行为联合进行查处；交易机构要切实履行 信息审核工作,做到信息发布真实、可信。 严格对土地交易各方的责任追究，对未按规定及时在土地交 易机构办理土地使用权交易备案、在不动产登记事务中心办理登 记的，或违反土地使用权交易相关规定擅自进行交易的，自然资 源执法部门要责令终止交易行为并进行查处。同时将违法违规及 处罚信息通过国家企业信用信息公示系统进行公示，启动失信企 业协同监管和联合惩戒机制、实施“一处违法，处处受限”的联合 惩戒。土地交易中介机构存在失信行为的，将其不良记录记入诚 信档案并进行惩戒。 本实施意见自 2022 年 5 月 1 日起施行，有效期至 2025 年 5 月 1 日。灵武市、贺兰县、永宁县可参照本意见执行。

银川市关于完善国有建设用地使用权转让 出租 抵押二级市场

工作方案 

根据《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、 抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34 号）、《自治 区人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二 级市场的实施意见》（宁政办规发〔2020〕7 号）精神，为进一 步建立健全我市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场， 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进我市经济高质量 发展，制定以下工作方案。

一、 总体要求 

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党 的十九大和十九届历次全会精神、贯彻落实中央经济工作会议精 神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全 面”战略布局，认真落实党中央、国务院决策部署、落实习近平 总书记视察宁夏重要讲话精神，充分发挥市场在资源配置中的决 定性作用，更好发挥政府作用，坚持问题导向，以建立城乡统一 的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为重点，以提 高存量土地资源配置效率为目的，以不动产统一登记为基础，与 国土空间规划及相关产业规划相衔接，着力完善土地二级市场规 则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平。 

二、 职责及任务分工 

（一） 加强组织保障 建立银川市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场 工作联席会议制度。联席会议成员由市人民政府办公室、市委编 办、司法局、财政局、审计局、自然资源局、住建局、国资委、 市场监管局、审批服务管理局、税务局、金融局、网信办、中级 人民法院、人行银川市中心支行组成。市政府分管自然资源工作 的副市长担任联席会议召集人，市自然资源局局长担任联席会议 副召集人，其他成员单位有关负责同志为联席会议成员。联席会 议成员实行席位制，组成人员工作变动后，由相应岗位的继任领 导继续担任，不再另行调整。联席会议要加强对银川市国有建设 用地使用权转让、出租、抵押二级市场工作的组织领导，统筹推 进银川市开展完善国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市 场工作，决策工作推进中的重大事项，协调解决出现的重大问题。 工作推进中，由联席会议成员统筹协调推进工作，及时研究 解决工作中出现的问题。联席会议办公室设在市自然资源局，抽 调人员成立相应的工作机构，指定专人负责联系沟通事宜。 

（二） 推进方案实施 各部门要精心组织、积极推动国有建设用地使用权转让、出 租、抵押二级市场具体工作，在依法依规的前提下解放思想、大 胆探索，切实推进方案的实施。积极调查研究工作中出现的新情 况、新问题，不断深化、细化并完善相关规章制度。联席会议办 公室要根据工作进展情况和需要明确政策要求，细化工作流程， 选择第三方专业机构开展地价评估、平台对接、信息系统建设等 工作，为工作开展提供技术支撑。 市自然资源局负责统筹推进银川市国有建设用地使用权转 让、出租、抵押二级市场相关工作，牵头制定切实可行的工作方 案及实施意见，承担具体业务办理工作，协同解决办理工作中出 现的问题。 市委编办负责二级市场交易机构设置、管理职能及人员核准 批复等工作。 市委网信办负责国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级 市场工作开展中涉及的网络宣传管理和舆论引导等工作。 市财政局负责国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市 场工作中涉及的相关经费拨付工作，与自然资源局共同对划拨用 地使用权出租收益提出具体管理办法，对国有建设用地二级市场 中涉及行政事业单位国有资产的处置予以审核并提出意见。 市审计局负责国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市 场工作中涉及土地收益、土地使用权权益价格确定等予以审核并 提出意见。 市税务局负责国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市 场工作开展中涉及的土地出让收入和税收收缴等工作。 市市场监管局、审批服务管理局、金融局负责有效对接全国 土地二级市场交易服务平台，建立并联审批模式，实现信息发布、 归集、查询、统计、交易等服务共享和信息共享。 市国资委负责对国有建设用地二级市场中涉及国有企业资 产的处置予以审核并提出意见。 市住建局负责对房屋交易工作予以审核并提出意见。 市审批服务管理局负责做好国有建设用地二级市场中涉及 的相关手续办理工作。 人行银川市中心支行负责做好二级市场交易工作中涉及资 金的相关工作。市司法局、市中级人民法院负责做好二级市场工作开展中的 法律指导工作。 

（三） 加强宣传引导 联席会议办公室要做好相关政策的宣传解读工作，并密切关 注舆情动态，确保群众了解政策，妥善回应社会关切，营造全社 会理解和支持工作的舆论氛围，推动工作顺利开展。 

（四） 强化部门协作 联席会议各部门要加强协作，落实相关责任，强化沟通衔接， 实现信息共享。进一步整合各相关诚信体系，逐步形成集自然资 源、住建、市场监管、税务等部门为一体的诚信体系，建立“黑 名单”制度，对违反国有建设用地使用权二级市场有关规定的企 业或个人联合予以惩戒。 在国有建设用地使用权转让过程中，加强涉地司法处置的衔 接。对于司法处置涉及建设用地使用权转移的案件，司法部门事 前要与自然资源部门进行沟通，自然资源部门要及时准确提供所 涉及不动产的权利状况。加强涉地资产处置的衔接，财政、国资 委等国有资产管理部门进行国有资产处置时涉及建设用地使用 权转移的，在处置前应取得各级自然资源部门出具的意见，并如 实告知当事人。 在国有建设用地出租过程中，自然资源、住建、综合执法局 等部门要加强巡查、严格监管，对发现的违规出租等问题及时查 处、反馈。市场监管、审批服务及税务部门在办理相关证照时， 对申请人出租经营场所的，要将信息及时告知土地交易机构，土 地交易机构要将登记备案情况及时反馈。 在国有建设用地抵押过程中，金融主管部门和相关行业主管 部门要加强对抵押权人资金来源、信用情况等的审查，及时将审 查结果告知土地交易机构；土地交易机构和不动产登记机构在办 理土地交易备案及抵押登记后将信息及时反馈相关部门，共同做 好建设用地抵押监管工作。 

三、交易机构建立及流程 

（一）建立交易机构 在市自然资源部门设立土地二级市场交易机构，由下属事业 单位银川市建设用地服务中心全面负责办理银川市辖三区范围 内国有建设用地二级市场交易事务。国有建设用地使用权交易双 方向土地二级市场交易机构提出交易申请，交易机构受理并对相 关资料审核核准（涉及相关部门审批事项的转由相关部门审核）、 登记、备案后转交市民大厅不动产登记窗口办理不动产转移登记 或抵押登记。不动产登记后及时将登记信息反馈交易机构。 （二）规范交易流程 按程序转入银川市建设用地服务中心的项目，经其审核后由 市民大厅不动产登记窗口统一提供土地二级市场信息发布、文书 审核、资金监管、竞价、成交确认等一站式服务。市自然资源部 门要及时对交易信息进行监管，并实现与自然资源部、自治区国 有建设用地二级市场平台的对接。土地交易机构应对建设用地使 用权交易中出让合同或划拨决定书的履约情况以及交易的合法 合规性等进行审核。对于未达到交易条件、不符合出让合同或划 拨决定书约定、违反交易规则的，土地交易机构应限制交易。 进一步明确土地二级市场各交易环节和流程的基本规则，对 信息发布、达成交易、签订合同和交易监管四个方面制定详细交 易流程。针对转让、出租、抵押交易行为研究制定统一的合同示 范文本，明确双方的权利义务及宗地相关信息，为规范交易行为、 保障交易安全奠定基础。 结合我市实际，根据划拨、出让土地的不同特点，推行“双 随机一公开”制度。市自然资源部门随机选派检查人员，随机抽 取土地交易事项，对交易行为、交易办理程序等是否合规进行抽 查，将抽查情况采取适当的方式予以公开，对违规行为的查处结 果依法依程序进行公开，切实加强事中事后监管。 

（三）加强交易管理与住建、税务等部门的衔接 积极推进房产交易、缴纳、不动产登记“一窗受理”，增强纳 税人“获得感”。立足现有条件，以市民大厅资源配置为基础，探 索部门间数据共享，重新优化技术规程与路径，升级改造各自信 息系统，搭建成完善信息共享平台，为交易主体打通“最后一公 里”。

四、服务体系建立 

（一）设立便民窗口 在市民大厅设立交易受理窗口，配备专职受理人员，实行“一 个窗口”对外，整合自然资源、不动产登记、市场监管、住建、 金融等部门信息资源，建立信息共享、流程规范、办理快捷的业 务联办工作模式，实现并联办理。明确各部门职责，优化办事流 程，严格落实限时办结制、服务承诺制，开通预约服务、上门服 务、绿色通道等特色服务，为交易各方提供高效、便捷的一站式 服务，提高办事效率和服务水平。 

（二）培育和规范中介组织 发挥社会中介组织在市场交易活动中的桥梁作用，为交易提 供咨询、估价、经纪等服务。通过公开招标方式，选取具备相当 业务资质、信用良好的土地评估机构，为土地二级市场交易提供 土地价格评估和地价咨询服务。土地交易机构要加强指导和监 管，引导中介机构诚信经营，保障建设用地二级市场健康有序 发展。 

（三）做好咨询和交易服务 发挥土地交易机构的专业优势和服务职能，为交易各方提 供法律、政策等方面的咨询服务，协调各相关部门及时解决交易 中遇到的问题，营造良好的交易环境。

电发 140 份